Rakennustieto
EtusivuYhteydenottoHaku
RY Rakennettu ympäristö > Uusin lehti > Tuulivoimarakentamisen juridiikkaa
Lehti: 1/2010 | Sivu: 27

Tuulivoimarakentamisen juridiikkaa




Tuulivoimaloiden rakentaminen on viime vuosina yleistynyt. Samalla on törmätty vaikeuksiin lupamenettelyissä. Erityisesti suurten tuulivoimalapuistojen toteuttaminen voi johtaa vuosia kestäviin prosesseihin.

Yleispiirteinen vai yksityiskohtainen kaava


Valtioneuvosto päätti marraskuussa 2008 valtakunnallisten alueidenkäytöntavoitteiden (VAT) tarkistamisesta. Tarkistetut tavoitteet ovat tulleet voimaan 1.3.2009.

Tarkistuksen pääteemana oli ilmastonmuutoksen haasteisiin vastaaminen. Yleistavoitteeksi on kirjattu uusiutuvien energialähteiden hyödyntämismahdollisuuksien edistäminen. Erityistavoitteiden joukossa on maininta, jonka mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin, todetaan valtioneuvoston päätöksen 13.11.2008 kohdan 4.5 erityistavoitteena. Tarkistetuissa tavoitteissa ei enää rajata tuulivoimaloiden alueita rannikko- ja tunturialueille, kuten aiemmassa päätöksessä 30.11.2000 tehtiin.

Yleissäännös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta sisältyy maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:ään. Sen mukaan valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluerakenteen ja alueiden käytön kannalta. Maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Äkkipäätä ajatellen voisi tuntua siltä, että tuulivoimarakentaminen on VAT:tien kautta päässyt valtiovallan erityiseen suojelukseen. MRL 24 §:n säännös kun asettaa suoranaisen velvoitteen edistää VAT:tien toteuttamista. Tuulivoima on eittämättä uusiutuva energialähde.

Suhteellisen uutena ilmiönä on tuulivoimarakentaminen kuitenkin jakanut mielipiteitä myös alueiden käytön suunnittelusta vastaavien tahojen välillä. Ympäristöministeriön tuulivoimatyöryhmä esitti mietinnössään vuonna 2002 luokittelun, jonka perusteella voitaisiin arvioida tuulivoiman edellyttämän alueiden käytön suunnittelun tarvetta. Luokittelu perustui lähinnä voimalaitosten lukumäärään ja sijaintiin. Muualla kuin ranta-alueella olisi työryhmän käsityksen mukaan mahdollista toteuttaa enintään kuuden voimalaitoksen puisto suoraan rakennusluvalla. Kaavallinen tarkastelu tarvittaisiin yli 12 tuulivoimalan toteuttamiseksi. Näiden väliin sijoittuva määrä voimalaitoksia voisi onnistua suunnittelutarveratkaisun tai suunnittelutarpeesta ranta-alueella myönnettävän poikkeamispäätöksen kautta. Tuulivoimarakentamisen kannalta herkillä alueilla yksikköjen lukumäärä olisi pienempi. Herkillä alueilla suosittelee työryhmä enintään kolmen tuulivoimalan toteuttamista suunnittelutarveratkaisun kautta. Sitä suuremmat puistot edellyttäisivät asemakaavaa.

Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista käsittelevä esite (elokuu 2005) on kuitenkin tulkinnoissaan tiukempi.

Esitteen mukaan yksinomaan luparatkaisuihin perustuen voidaan tuulivoimalapuisto toteuttaa ainoastaan sellaisilla alueilla, joilla yhteensovittamistarve tuulivoimarakentamisen ja muun alueidenkäytön välillä on vähäinen ja joilla ei ole erityisiä ympäristöarvoja. Tällaisia hyvin tuulivoimarakentamiseen sopivia alueita saattavat esitteen mukaan olla esimerkiksi satama-, teollisuus- ja varastoalueet sekä etäällä rannasta sijaitsevat offshore-alueet. Tunturialueilla sekä maisemarakenteeltaan pienipiirteisillä ja rikkonaisilla saaristoalueilla on taas esitteen mukaan tärkeää, että tuulivoimalat sijoitetaan alueille, jotka on kaavassa todettu tähän tarkoitukseen soveltuviksi.

Petri Vesa on artikkelissaan todennut, kuinka tuulivoimalaitosten sijoittuminen on useimmiten perustunut toiminnanharjoittajien valitsemiin sijoituspaikkoihin. Vain joissakin tapauksissa ovat kunnat tehneet asemakaavoja tuulivoimarakentamiseen. On kuitenkin jo maakuntakaavoja, joihin tuulivoima-alueita on sisällytetty. Lähinnä rannikko- ja merialueille on maakuntakaavoissa osoitettu useita tuhansia megawatteja tuulivoimakapasiteettia. Alueiden varaamisen perustana on käytetty varta vasten laadittuja tuulivoimakartoituksia.

Vähänkin suurempien tuulivoimapuistojen toteuttaminen edellyttää kaavallista tarkastelua. Kuinka monessa voimalayksikössä raja menee, riippuu rakennuspaikasta ja myös voimaloiden tehosta. Vaikuttaa siltä, että raja on asettunut jonnekin neljän yksikön paikkeille. Oikeuskäytäntö, jota Sakari Eskelinen on selvittänyt, on vakiintunut niin, etteivät yleensä 1–4 tuulivoimalayksikön maisemavaikutukset ole tuottaneet lupapäätöksistä valitusoikeutta 800– 1 500 metrin päässä sijaitseville kiinteistöille.

Ehkä eniten viime aikoina on keskustelua herättänyt kysymys siitä, tuleeko suurempien tuulivoimalapuistojen aina perustua maakuntakaavatasoiseen tarkasteluun. Maakuntakaavojen laatiminen on suhteellisen hidas prosessi. Jos vielä sen päälle vaaditaan yleiskaava tai yksityiskohtainen kaava, viivästyvät hankkeet entisestään.

Ympäristöministeriön esite vuodelta 2005 linjaa kysymystä niin, että yksi kaava riittäisi. Kun alue on maakuntakaavassa tai yleiskaavassa osoitettu tuulivoima-alueeksi, voidaan alueelle sijoittuvat tuulivoimalat lähtökohtaisesti toteuttaa luparatkaisuilla ilman yksityiskohtaista kaavaa.

Ongelmaksi jää kuitenkin se, voidaanko kaavahierarkian puitteissa laatia yleiskaava tai asemakaava tuulivoimarakentamiseen ilman siihen tukeutuvaa maakuntakaavaa. Mikä merkitys on VAT-päätöksellä tältä osin? Voidaanko MRL 24 §:ää tulkita niin, että tuulivoiman edistämiseksi on mahdollista laatia kuntakaavoja laajoillekin tuulivoimapuistoille ilman maakuntatason tarkastelua?

Ympäristöministeriö on tiedottanut marraskuussa 2009 tavoitteestaan esittää lain muutosta tuulivoimakaavoituksen edistämiseksi. Tarkoitus on laajentaa yleiskaavan käyttömahdollisuutta siten, että sen perusteella voidaan tietyin edellytyksin myöntää suoraan rakennuslupa tuulivoimalalle. Samassa yhteydessä on kuitenkin todettu eri kaavatasojen selkeä työnjako: tuulivoimatuotantoon soveltuvat alueet osoitetaan maakuntakaavoissa.

Tuulivoimalahankkeita voi verrata golfkenttien rakentamista koskevaan oikeuskäytäntöön. Viimeaikainen KHO:n ratkaisukäytäntö on ollut taipuvainen edellyttämään golfkenttien rakentamisen tarkastelua asemakaavan sisältövaatimusten kannalta (esim. KHO 2005:77 ja KHO 2008:37). Voidaanko alue asemakaavoittaa golfkentäksi (tai tuulivoimapuistoksi), vaikka alue on yleiskaavassa osoitettu maatalousalueeksi? Suurten tuulivoimapuistojen ympäristövaikutukset lienevät vähintäänkin samaa suuruusluokkaa kuin golfkenttien.

Ympäristöluvan tarve


Tuulivoimalaa ei ole sisällytetty ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n laitosluetteloon. Tuulivoimala voi kuitenkin edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 28.2 §:n yleissäännöksen perusteella. Lähinnä kysymykseen voi tulla em. säännöksen 3-kohdan tulkinta. Sen mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17.1 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristöministeriön esite (2005) toteaa, kuinka tuulivoimarakentaminen voi edellyttää ympäristölupaa, jos lähialueilla on pysyvää tai loma-asutusta. Naapuruussuhdelain tarkoittamia vaikutuksia voi syntyä lähinnä käyntiäänestä ja lapojen varjon vilkkumisesta.

Petri Vesa selostaa artikkelissaan riitaisaa kolmen tuulivoimalaitoksen (2 MW) tapausta Inkoossa. Ympäristölupa-, poikkeamislupa- ja rakennuslupapäätökset olivat tulleet lainvoimaisiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistua valitukset vuonna 2003 (KHO 14.4.2003 t. 957). Toiminnanharjoittaja joutui kuitenkin siirtämään kaksi pystytetyistä laitoksista pois, koska ympäristöluvassa määritelty enimmäismelutaso ylittyi.

Tuulivoimaloita ei mainita myöskään ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen hankeluettelossa (VNA ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 713/2006). Ympäristöluvan kaltaisesti YVA-menettelyn tarve määräytyy tällöin lain yleissäännöksen tulkinnan kautta (L ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 468/1994, 4 §). Kysymys on harkinnasta, aiheuttaako hanke todennäköisesti merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

Vesa on selvittänyt, kuinka harkinnanvaraista YVA-menettelyä on vaadittu tuulivoimahankkeilta, joissa laitosten määrä nousee useaan kymmeneen. Yhteiseltä sähköntuotannoltaan puistot ovat silloin alle 100 GWh. Pienin tuulivoimahanke, jossa YVA:aa on edellytetty, on Helsingin edustan 4 laitoksen hanke, yhteisteholtaan 8 MW. Syynä on ollut ennen kaikkea maisemaan ja kulttuuriperintöön liittyvät tekijät (mm. Suomenlinnan merkitys UNESCO:n maailmanperintökohteena).

Verrattuna hiilellä, turpeella tai puulla toimiviin voimalaitoksiin on hallintokäytäntö linjannut YVA:n tarpeen tuulivoimahankkeilta huomattavan alhaiseksi. Perinteisissä voimalaitoksissa, jotka mainitaan YVA-asetuksen hankeluettelossa, on tehorajana 300 MW.

Sanomattakin on selvää, että erillisen YVA-menettelyn edellyttäminen tuo hankkeeseen lisähidasteen.

Rakentamisen luvista


Ilman maankäyttö- ja rakennuslaista johtuvaa lupaa, joko rakennuslupaa tai toimenpidelupaa, ei tuulivoimalaa pysty toteuttamaan. Poikkeuksena ovat pientuulivoimalat, joita kuntien tulkinnoista riippuen saatetaan pitää vaikutuksiltaan niin vähäisinä, etteivät ne ylitä toimenpidelupakynnystäkään (MRL 126 §). Kunta voi myös rakennusjärjestyksessään vapauttaa pientuulivoimalat luvanvaraisuudesta. Silloin puhutaan lipputangon korkuisista tai lautasantennin kokoluokkaa olevista laitteista, joiden nimellistehot ovat neljän kilowatin luokkaa.

Kaupalliseen energiantuotantoon tarkoitetut tuulivoimalat on yleensä tulkittu rakennuslupaa edellyttäviksi. Suurta eroa toimenpideluvalla toteutettaviin ei ole, koska myös toimenpidelupaa harkittaessa joudutaan ottamaan huomioon suunnittelutarpeesta ranta-alueella (MRL 72 §) ja mahdollisesta suunnittelutarveratkaisusta (MRL 137 §) aiheutuvat edellytykset (MRL 138 §). Myös hankkeen vireilletulosta ilmoittaminen naapurille ja rakennuspaikalla toimitettava katselmus harkitaan samojen säännösten kautta (MRL 130 §).

Aina on otettava huomioon maston ja tuulivoimalan rakentamista koskeva asetuksen erityissäännös. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 § edellyttää, että lupahakemukseen on liitettävä selvitys hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin ja selvitys hakijan lähimmistä suunnitelluista muista mastoista.

Jotta asia ei tuntuisi liian yksinkertaiselta, edellyttää tuulivoimalan rakentaminen vesistöön käytännössä aina vesilain mukaista lupaa. Ympäristöministeriön esitteen (2005) mukaan myös maa-alueelle rakentaminen edellyttää vesilain mukaista lupaa, jos rakentamisella on vaikutuksia vesistöön.

Yksinkertaistamisen varaa on


Tuulivoimalan toteuttaminen suurempina tuulivoimapuistoina voi hankalimmillaan olla maankäytön suunnittelun ja lupamenettelyjen kannalta lähes yhtä monimutkaista kuin konsanaan ydinvoimalan. Monet parhaiten tuulivoiman hyödyntämiseen soveltuvat alueet ovat maisemalliselta ja muilta luontoarvoiltaan herkkiä. Jos kysymys on Natura-alueesta tai sen lähistöstä, tarvitaan luonnonsuojelulain mukainen Natura-arviointi.

Kuitenkin monet niin kansainväliset kuin kotimaiset tutkimukset osoittavat tuulivoiman ympäristövaikutukset melko vähäisiksi. Hyvin suunnitellulla tuulivoimalapuistolla ei ole juurikaan haitallisia ympäristövaikutuksia, todetaan ympäristöministeriön esitteen sivulla 13. Merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat maisemaan. Esimerkiksi lintujen törmäysriski tuulivoimalaan on pieni verrattuna sähköjohtoihin. Voimalan ääni vuorostaan hukkuu yli 8 m/s tuulella tuulen omaan taustakohinaan. Selvemmin äänen erottaa silloin, kun tuulen nopeus on neljän ja kahdeksan m/s välillä. Tyynemmällä säällä lavat vuorostaan eivät juuri liiku, ja myrskytuulella ei voimalaa voi rikkoontumisriskin takia käyttää. Lähinaapurustolle ehkä eniten vaikutuksia syntyy lapojen pyörimisestä aiheutuvasta varjojen vilkkumisesta.

Jos Suomessa aiotaan tosissaan merkittävästi lisätä tuulivoiman hyödyntämistä, tulee suunnittelun ja lupamenettelyjen prosesseja yksinkertaistaa. Nykyisellään lukuisat eri menettelyt avaavat lähes joka käänteessä myös valitusmahdollisuuden, jolloin hankkeisiin ryhtyvien on vaikea projekteitansa aikatauluttaa.

Ympäristöministeriön marraskuinen ilmoitus tulevasta lainmuutoksesta, joka laajentaisi yleiskaavan käyttömahdollisuutta tuulivoimarakentamisessa, on oikeansuuntainen. Tueksi tarvittaisiin kuitenkin muutakin prosessien yksinkertaistamista. Jos kerran tuulivoimalarakentamiseen soveltuvat rakentamisen sijoituspaikat ja tehot on ensin määritelty maakuntakaavassa ja sitten vielä tarkemmin yleiskaavassa (tai asemakaavassa), niin mitä lisäarvoa rakennusluvalla enää oikeastaan voidaan saada? Voimalat ovat standardisoituja ja teknisesti yhdenmukaisia laitoksia, joiden ulkonäkökin on ennalta tiedossa. Tilannetta voisi verrata voimajohtopylväisiin. Sähkölinjojen erillisten johtopylväiden luvanvaraisuus poistettiin maankäyttö- ja rakennusasetuksen luonnoksesta hallituksessa tapahtuneen äänestyksen jälkeen. Rakennusluvan merkitys jäänee usein lähinnä siihen, että naapurusto pääsee halutessaan vielä kertaalleen testaamaan oikeusasteissa tuulivoimaloiden rakentamisen sallittavuuden.

LAURI JÄÄSKELÄINEN

Lähteet:

Eskelinen, Sakari: Turhat valitukset hidastaneet tuulivoimarakentamista. Ympäristöjuridiikka 1/2005 s. 50–64

Koistinen, Jarmo: Tuulivoimaloiden linnustovaikutukset. Suomen ympäristö 721. Helsinki 2004.

Napoli, Carlo Di: Tuulivoimaloiden melun syntytavat ja leviäminen. Suomen ympäristö 4/2007.

Syrjänen, Olavi: Golfkenttien suunnittelu ja rakentaminen. RY Rakennettu Ympäristö 3/2009 s. 40–42.

Tuulivoimarakentaminen. Ympäristöministeriön esite. Elokuu 2005.

Weckman, Emilia: Tuulivoimalat ja maisema. Suomen ympäristö 5/2006.

Vesa, Petri: Tuulivoimarakentamisen haasteet ympäristölainsäädännölle. Ympäristöjuridiikka 2/2007 s. 42–49.

Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa. Työryhmän mietintö. Suomen ympäristö 584.
Kuvat ja kuvatekstit (Tuulivoimarakentamisen juridiikkaa)

Kuvat: Lauri Jääskeläinen



ikoni_print
HAKU ( RY. Rakennettu Ympäristö )

UUTISET